Інституційна модель гуманітарного розмінування в Україні

Поділитись

DRC В УКРАЇНІ | ПРАВОВИЙ ОГЛЯД

Інституційна модель гуманітарного розмінування в Україні

Цей правовий огляд описує як в Україні побудована система гуманітарного розмінування, правовий статус Центру гуманітарного розмінування (CHD) у межах цієї системи, а також наявні прогалини у розподілі повноважень між CHD, Центром протимінної діяльності (MAC), Національним органом з протимінної діяльності (NMAA) та іншими суб’єктами. Окрему увагу приділено практичним наслідкам чинної постанови Кабінету Міністрів України від 4 червня 2026 року № 738 «Деякі питання гуманітарного розмінування». Аналіз підготовлено на основі інформації з відкритих джерел.

Глосарій

Нормативно-правова база

Офіційні посилання на нормативно-правові акти наведено в переліку джерел наприкінці цього

розділу.

▪ Закон: Закон України «Про протимінну діяльність в Україні» № 2642-VIII

▪ NMAA: Постанова Кабінету Міністрів України від 10 листопада 2021 року № 1207

▪ Створення CHD: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 7 квітня 2023 року № 303-р

▪ Передача CHD: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 квітня 2023 року № 358-р

▪ Порядок координації: Спільний наказ № 9/3/5 від 9 січня 2023 року

▪ Стратегія та операційний план: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 червня 2024 року № 616-р

▪ Зміни 2026 року: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2026 року № 191-р

▪ Роль CHD: Постанова Кабінету Міністрів України від 4 червня 2026 року № 738

▪ Реорганізація: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 липня 2026 року № 963

1. Інституційна модель гуманітарного розмінування в Україні

Модель передбачає кілька рівнів управління: ухвалення рішень Кабінетом Міністрів, міжвідомчу координацію, узгодження роботи двох профільних центрів і безпосереднє виконання 3 операційних завдань. Водночас її суттєвим недоліком залишається нечіткий розподіл повноважень між MAC і CHD. Закон наділяє їх значною кількістю однакових або подібних функцій, тоді як подальші підзаконні акти лише частково розмежовують їхні ролі на практиці.

1.1 Як сформувалася сучасна система

Нинішня система протимінної діяльності складалася поступово — внаслідок окремих законодавчих і адміністративних рішень, а не як результат запровадження одразу цілісної інституційної моделі. Закон визначив NMAA як міжвідомчий орган, що координує протимінну діяльність, водночас наділивши MAC і CHD низкою однакових або подібних повноважень. CHD створили у 2023 році. Згодом його єдиний майновий комплекс передали від ДСНС до Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України. Надалі Національна стратегія протимінної діяльності та передбачений нею Операційний план розширили перелік напрямів, у яких CHD має брати участь.

Постанова № 738 стала найновішою та найбільш вагомою спробою чіткіше визначити, яку саме роль CHD виконує на практиці. Вона детальніше окреслює повноваження CHD у питаннях, пов’язаних із сільськогосподарськими та лісовими землями, інформаційними системами, організацією гуманітарного розмінування, контролем якості, сертифікацією, інформуванням населення про мінну небезпеку, обліком даних про інциденти та взаємодією з донорами. Водночас постанова № 738 є підзаконним нормативно-правовим актом, а тому не може змінювати чи скасовувати повноваження, встановлені законом. Через це формально зберігається дублювання функцій MAC і CHD, передбачене статтями 25 та 25-1 Закону.

1.2 Як повинна функціонувати система

Кабінет Міністрів визначає загальні стратегічні та правові засади функціонування системи. NMAA координує роботу органів влади, операторів та інших залучених сторін, а також питання застосування національних стандартів. Секретаріат NMAA забезпечує взаємодію між NMAA, MAC і CHD та підтримує їхню узгоджену роботу. У межах цієї системи MAC і CHD виконують визначені для них завдання з планування, роботи з інформацією, організації та нагляду за діяльністю у сфері гуманітарного розмінування. Безпосередні роботи виконують сертифіковані оператори відповідно до встановлених вимог. Сертифікація, зовнішні інспекції та контроль якості під час передачі очищених територій мають здійснюватися лише в межах відповідної сфери акредитації та повноважень. Після завершення необхідних процедур очищені від вибухонебезпечних предметів земельні ділянки можуть бути передані відповідним органам місцевого самоврядування.

Чому важливо чітко розподілити повноваження. Чітке розмежування повноважень між відповідними органами та установами безпосередньо впливає на об’єктивність і обґрунтованість рішень щодо сертифікації та інспектування, достовірність даних про протимінну діяльність, ефективний розподіл державного та донорського фінансування, а також своєчасне очищення 5 земель і передачу їх у подальше використання. Не менш важливо визначити, хто відповідає за кожен етап процесу. Це дає змогу встановити відповідального у разі затримок із плануванням, визначенням операційних завдань, обміном інформацією, проведенням необхідних процедур або прийняттям очищених від вибухонебезпечних предметів територій.

1.3 Інші інституційні та операційні суб’єкти

Спрощена схема показує основні рівні управління системою. Водночас на практиці до

протимінної діяльності залучено ширше коло спеціалізованих операційних, технічних, акредитованих і регіональних суб’єктів. Їхня участь не змінює основного розподілу повноважень у системі. Формування та координація державної політики, безпосереднє виконання операційних завдань і ухвалення рішень у межах відповідних повноважень та сфери акредитації залишаються чітко розмежованими функціями.²

2. Місце CHD в інституційній моделі

Стаття 25-1 Закону визначає CHD як установу, відповідальну за практичне здійснення гуманітарного розмінування. Постанова № 738 є найбільш детальним із доступних у відкритих джерелах нормативно-правових актів, який уточнює завдання CHD та визначає, як ця роль має реалізовуватися на практиці. Водночас постанова № 738 не змінює положень Закону та не скасовує передбачених законодавством вимог щодо акредитації.

СТАН РЕАЛІЗАЦІЇ

Те, що законодавство формально визначає певні повноваження CHD, ще не означає, що установа вже має всі необхідні акредитації або фактично виконує відповідні функції на всій 8 території України. В офіційному повідомленні Міністерства від 12 червня 2026 року зазначалося, що працівники CHD проходили навчання з контролю якості (QC), а установа працювала над отриманням відповідної акредитації.³

2.1 Поточний операційний статус

Постанова № 738 чіткіше визначає практичну роль CHD у сфері гуманітарного розмінування. Зокрема, йдеться про сільськогосподарські та лісові землі, інформаційні системи, організацію гуманітарного розмінування, контроль якості, сертифікацію, інформування населення про ризики, пов’язані з ВНП, збір і використання даних про інциденти серед цивільного населення та взаємодію з донорами. Однак, наявність законодавчо визначених повноважень не означає, що CHD вже фактично виконує всі ці функції на всій території України.

Відкриті джерела свідчать про те, що CHD наразі активно залучений до планування, програмної підтримки, управління інформацією та координації з донорами, особливо в контексті гуманітарного розмінування сільськогосподарських земель. Водночас наявні джерела не підтверджують, що всі функції, визначені постановою № 738, вже здійснюються CHD на загальнонаціональному рівні, зокрема функції із сертифікації та інспектування/контролю якості.

Зміни, внесені до Операційного плану у 2026 році, розширили участь CHD у визначених заходах, зокрема у роботі зі стандартизації. Водночас Рахункова палата рекомендувала посилити координацію та забезпечити кращу взаємодію інформаційних систем у сфері протимінної діяльності, щоб уникати дублювання та підвищити ефективність планування.⁴

3. Неврегульовані правові та інституційні питання

3.1 Дублювання законодавчо визначених повноважень

Статті 25 та 25-1 наділяють MAC і CHD значною кількістю однакових або подібних повноважень у таких сферах, як планування, управління інформацією, управління якістю, сертифікація, інспектування, стандартизація, навчання, інформування про ризики ВНП, ведення даних про інциденти, міжнародне співробітництво та звітування. Постанова № 738 частково уточнює, як мають бути розподілені практичні функції між MAC і CHD, однак як підзаконний акт не може усунути дублювання повноважень, закріплене безпосередньо в Законі. На проблему перетину та неузгодженості повноважень, а також на ризики, пов’язані з фрагментованою координацією та недостатньою узгодженістю інформаційних систем, звернула увагу і Рахункова палата у своєму аудиті. ⁵

3.2 Інституційне підпорядкування CHD

Частина друга статті 25-1 Закону досі визначає CHD як установу, що належить до сфери управління центрального органу виконавчої влади, відповідального за цивільний захист. Водночас розпорядження Кабінету Міністрів № 358-р передало єдиний майновий комплекс CHD зі сфери управління ДСНС до сфери управління Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України. Водночас Спільний наказ № 9/3/5 від 9 січня 2023 року і надалі визначає CHD як бюджетну установу у сфері управління ДСНС. Отже, у відкритій нормативній базі залишається неузгодженість щодо інституційного статусу та підпорядкування CHD. Рішення про передачу майнового комплексу, ухвалене пізніше, не було повністю узгоджене з положеннями Закону та раніше затвердженим порядком міжвідомчої координації.⁶

3.3 Акредитація, контроль якості та неупередженість

Стаття 11 передбачає, що контроль якості під час передачі очищених територій має здійснювати акредитований орган інспектування. Водночас статті 29 та 29-1 визначають, що рішення щодо сертифікації належать до повноважень акредитованих органів з оцінки відповідності. Якщо CHD одночасно виступає замовником робіт, власником відповідної системи або стороною договору, необхідно чітко розмежувати ці функції та забезпечити належні гарантії неупередженості. IMAS розрізняє внутрішній контроль якості, який здійснює сам оператор, і зовнішній моніторинг та інспектування. Тому контроль якості не слід автоматично розуміти як функцію, яку в усіх випадках виконує зовнішній орган.⁷

3.4 Визначення пріоритетів і постановка завдань

Постанова № 738 чітко визначає за CHD секторальну та орієнтовану на потреби отримувачів роль у питаннях розмінування сільськогосподарських і лісових земель. Водночас чинна система досі не містить єдиного чітко визначеного та доступного для розуміння алгоритму, який би послідовно показував, як пов’язані між собою визначення стратегічних пріоритетів, відбір конкретних земельних ділянок, закупівля послуг, постановка операційних завдань, контроль якості, приймання та передача очищених територій.

3.5 Нормативні зміни у 2026 році

Постанова № 963 від 17 липня 2026 року змінила структуру центральних органів виконавчої влади: було перейменовано Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства та відновлено окреме Міністерство аграрної політики. Водночас постанова № 738 досі містить посилання на колишнє об’єднане міністерство. Тому розподіл відповідальності за взаємодію з CHD у питаннях, що стосуються сільського та лісового господарства, має бути узгоджений з оновленою структурою міністерств і відповідно відображений у міжвідомчій системі.⁸

4. Рекомендації

Виявлені прогалини слід усунути шляхом узгодженого комплексу законодавчих, інституційних та операційних заходів.

Чітко розмежувати повноваження MAC і CHD, визначені законом. Необхідно внести зміни до статей 25 та 25-1, щоб чітко визначити, які функції належать до основних, які мають допоміжний характер, а виконання яких залежить від наявності відповідної акредитації, а також узгодити інституційне підпорядкування CHD. Відповідальні: Кабінет Міністрів України, відповідні міністерства та Верховна Рада України.

Запровадити єдину інституційну модель, порядок роботи та систему звітності. Необхідно чітко описати весь процес — від визначення пріоритетів і постановки операційних завдань та укладення договорів до обміну інформацією, контролю якості, приймання й передачі очищених територій. Цей самий розподіл ролей і відповідальності має бути послідовно відображений у щоквартальній звітності та в Операційному плані на 2027–2029 роки. Відповідальні: NMAA та його Секретаріат спільно з MAC, CHD і відповідними органами влади. ⁹

Оновити застарілі та перехідні нормативні акти. Внести зміни до Спільного наказу № 9/3/5 або замінити його новим актом, а також оновити інституційні посилання з урахуванням постанови № 963. Відповідальні: Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України (МВС) та міністерства, до яких перейшли відповідні повноваження.

Підтвердити механізми акредитації та гарантії неупередженості. Необхідно перевірити та оприлюднити інформацію про статус і сферу акредитації CHD до початку проведення сертифікації або інспектування, пов’язаного з прийманням очищених територій. Якщо CHD поєднує кілька функцій, слід також документально визначити, як між ними розмежовано відповідальність і повноваження, щоб забезпечити належну неупередженість. Відповідальні: CHD та компетентні органи у сфері акредитації й нагляду.

Визначити стабільну модель фінансування та розвитку спроможності CHD. Для кожної функції, покладеної на CHD, необхідно визначити потреби в бюджетному фінансуванні, персоналі, інформаційних системах, акредитації та донорській підтримці. При цьому держава має зберігати відповідальність за виконання функцій, які закон безпосередньо покладає на CHD. Відповідальні: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, відповідні міністерства та CHD.

Заздалегідь визначити модель роботи системи після припинення воєнного стану. Необхідно визначити, які функції MAC і CHD мають залишитися постійними, які потребуватимуть переходу до іншої організаційної моделі, а також якими будуть підпорядкування, система звітності та порядок операційної координації після припинення дії воєнного стану. Відповідальні: Кабінет Міністрів України та NMAA спільно з Міністерством оборони України, Міністерством внутрішніх справ України, CHD та відповідними міністерствами-правонаступниками.

Додаток. Детальна матриця розподілу функцій

У матриці наведено розподіл основних функцій між відповідними органами та установами відповідно до законодавства, а також пояснено, як цей розподіл має працювати на практиці. Окремо зазначено правові та операційні умови, необхідні для виконання кожної з функцій. Матрицю слід розглядати разом схематичним описом моделі, наведеним у розділі 1.

A. Управління, планування та визначення операційних завдань

B. Управління інформацією, стандарти та контроль якості

C. Зв’язки з громадськістю, звітування та підзвітність

Цей правовий огляд підготовлено в межах проєкту, що реалізується за фінансової підтримки Швейцарії через Швейцарське агентство з розвитку та співробітництва (SDC). Деякі терміни, використані в цьому правовому огляді, запозичено з проєктів законів та чинного законодавства. Відповідальність за зміст цієї публікації несуть виключно її автори. Наведені в ній погляди та висновки не можуть тлумачитися як офіційна позиція Швейцарії, Швейцарського агентства з розвитку та співробітництва (SDC) або Данської ради у справах біженців (DRC). SDC та DRC не несуть відповідальності за будь-яке використання інформації, наведеної в цій публікації.

Додаткові офіційні та технічні джерела